La Gestión del Agua en Chile

Por Por Ruth Bradley
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A medida que la economía de Chile se expande así también lo hace la demanda de agua, lo que hace surgir la pregunta de si un marco regulador diseñado en tiempos de abundancia será capaz de hacer frente a este nuevo desafío.

El modelo de gestión de aguas de Chile es inusual y, en algunas formas, único en lo que respecta a su confianza en el sector privado y los incentivos del mercado. Pero ha funcionado extremadamente bien, hasta ahora.

El acceso al agua potable es prácticamente universal y, por lo general, su calidad es alta. De hecho, en Santiago, es “mejor que en muchas ciudades europeas”, señala Alfredo Noman, presidente de la sanitaria de esa ciudad Aguas Andinas.

Y la recolección de aguas servidas ha llegado al 95%, lo que se compara con el 80% de fines de la década de los 80. Sin embargo, hasta hace muy poco, había una mancha en la reputación sanitaria de Chile.

En el 2000, sólo el 21% de las aguas servidas del país se trataban. El resto simplemente se tiraba en ríos y el mar, con todas las desagradables consecuencias que eso conlleva.

Hasta hace no mucho tiempo, los visitantes que llegaban al impecable aeropuerto internacional de Santiago a menudo hacían mención del mal olor. Eso eran aguas servidas sin tratar que pasaban cerca en su recorrido hacia el mar. Además de constituir un riesgo para la salud, esto no se condecía con los estándares esperados para un país que suscribía tratados de libre comercio con los principales mercados del mundo.

Pero, hoy en día, el 82% de las aguas servidas del país se trata y la meta es alcanzar el 100% para el bicentenario de la independencia de Chile en el 2010. Con eso quedaría delante de algunos de los países del primer mundo, destaca Noman.

Y lo que es más notable es que este progreso se logró apenas unos pocos años después de que Chile lanzara un programa de concesiones y privatizaciones de empresas sanitarias, precisamente para abordar el problema del tratamiento. Éstas comenzaron en 1998 con la venta del 41% de Esval, la sanitaria de la región de Valparaíso, a la británica Anglian Water y al grupo eléctrico Enersis.

Ello fue sucedido por la venta en 1999 de un 51% de Aguas Andinas -entonces conocida como Emos- a un consorcio formado por la española Agbar y la francesa Suez. Posteriormente, se vendieron participaciones en otras empresas, incluidas Essbío en la VIII Región, en el sur de Chile, mientras que en otros casos, el gobierno adjudicó concesiones de operación de largo plazo.

Las metas de inversión estaban establecidas dentro de estos contratos. Unas pocas empresas no cumplieron y sus contratos se revocaron, pero Esval, por ejemplo, ha invertido unos US$200 millones en tratamiento de aguas servidas, saneando ríos y playas, mientras que en el caso de Aguas Andinas -que pronto espera culminar el saneamiento del río Mapocho de Santiago- la cifra bordea los US$500 millones.

Una Industria Madura

Tal como Chile, una serie de otros países optaron por privatizar las empresas sanitarias. Estos incluyen a Francia -uno de los pioneros- y el Reino Unido, pero los resultados en general han sido variados y la experiencia británica, donde las altas ganancias de las empresas privatizadas generaron las críticas de la opinión pública, ilustra la dificultad que presenta una reforma regulatoria, incluso en países que tienen instituciones altamente desarrolladas.

Más países, incluidos varios en Latinoamérica, han intentado entregar concesiones. De hecho, éstas fueron un fenómeno mundial en los años noventa en momentos en que gobiernos, con limitados recursos fiscales de inversión, intentaban acelerar los avances en la entrega de servicios sanitarios.

Algunas de estas concesiones mejoraron la eficiencia y la cobertura. Marruecos, que creó cuatro concesiones sanitarias entre los años 1997 y 2002, es un ejemplo exitoso, pero en América Latina, a menudo fueron menos que satisfactorios.

En un caso emblemático en Cochabamba, Bolivia, se revocó una concesión de cara a violentas protestas públicas y muchas empresas sanitarias internacionales se han retirado de contratos en la región. En el 2005, Agbar y Suez, por ejemplo, abandonaron sus concesiones argentinas.

Hay muchas razones para el éxito de las privatizaciones y concesiones de Chile. Éstas incluyen la estabilidad política y económica del país -condiciones que son vitales para compromisos de tan largo plazo-y un marco regulador que, pese a las inevitables discusiones, se considera que funciona bien.

Pero hay otro factor que también ha desempeñado un papel clave: la experiencia de los operadores internacionales que ingresaron a la industria. Y eso está cambiando ahora a medida que inversionistas financieros compran las empresas a quienes se les adjudicaron originalmente los contratos.

A principios del 2006, Southern Cross Group, firma de inversiones privadas, adquirió la participación del 51% que la británica Thames Water tenía en Essbío además de su 100% en Aguas Nuevo Sur Maule en la VII Región. Según fuentes del mercado, ése siempre se pensó como un acuerdo de corta duración.

Sin embargo, en agosto, un recién llegado a Chile, Ontario Teachers’ Pension Plan, entidad que administra los ahorros de pensión de más de un cuarto de millón de profesores canadienses, compró las participaciones de Southern Cross tanto en Essbío -que es la segunda mayor sanitaria de Chile- como en Aguas Nuevo Sur Maule. Junto con ello, Teachers’ espera concluir pronto la adquisición de hasta el 100% de Esval, la tercera mayor sanitaria del país.
Para Teachers’, éstas son inversiones de largo plazo, no una recuperación rápida.

Una de las razones por las que al administrador de fondos de pensiones le gustan estas empresas es que “tienen una larga vida útil en términos económicos, lo que es coherente con nuestras metas de inversión de largo plazo”, señaló Jim Leech de Teachers’ en una entrevista concedida a bUSiness CHILE en octubre.

El interés de los inversionistas financieros en empresas maduras de infraestructura, con sus retornos relativamente bajos pero predecibles, es una tendencia internacional. “Es una progresión lógica; los operadores internacionales buscan desafíos y abren la puerta, pero luego regresan a sus propios mercados”, señala una fuente de la industria.

Pero la pregunta obvia que surge es acerca del posible impacto sobre el actual desarrollo tecnológico de la industria sanitaria de Chile. “(Contar con) inversionistas que no fueran operadores habrían sido preocupante al comienzo del proceso de privatización”, señala Magaly Espinosa, titular de la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), el regulador industrial.

“Su ingreso representa una limitación en lo que respecta a la transferencia de know-how”, y nuestro desafío será usar referenciales para mantener estándares de servicio”, señala.

Pero Espinosa, junto con fuentes de la industria, señala que confía en la experiencia que han adquirido los profesionales y técnicos sanitarios. Y, de hecho, Teachers’ indicó que planea mantener la actual administración de sus adquisiciones.

¿A qué precio?

Si bien la sanitaria es una industria de crecimiento lento, en Chile, aún puede esperar expandirse a nuevas áreas de negocios, principalmente en la recolección de aguas lluvias. Éste es un tema clave en Santiago, donde incluso las avenidas principales se inundan rápidamente cada vez que hay más que meros chubascos.

La SISS pronto espera presentar un proyecto de ley al Congreso que permitirá a las empresas sanitarias proporcionar este servicio. Su aprobación podría tardar algo de tiempo, pero el compromiso del gobierno es tener la ley vigente para fines de su período en el 2010, sostiene Espinosa.

Sin embargo, en la industria, el proyecto de ley ha sido criticado por ofrecer un retorno demasiado bajo. “No tiene sentido; quién va a invertir con una rentabilidad que sólo cubre el costo de los créditos?”, pregunta el director de una empresa sanitaria.

Y, aparte de las nuevas áreas de negocios, la única manera en que las sanitarias de Chile pueden incrementar sus retornos sobre los activos -que actualmente se estima promedian alrededor de un 10%- es a través de una gestión financiera inteligente o de mejoras en eficiencia.

Cada cinco años, la SISS establece los precios que se autoriza a cobrar a las distintas empresas sanitarias basándose en los costos en que, según sus estimaciones, una empresa “modelo” incurriría en su área particular, además de un retorno acorde con los costos de préstamos de largo plazo. El sistema posibilita variaciones regionales, que explican, por ejemplo, por qué las cuentas son más caras en la desértica zona norte y más baratas en Santiago, donde las economías de escala hacen que los costos fijos sean menores.

Actualmente, los chilenos pagan un promedio de un dólar por metro cúbico de agua. La cifra es casi el doble de lo que pagaban hace 20 años, pero el alza se explica por la introducción de nuevos cobros para financiar el tratamiento de las aguas servidas, más que por un incremento en el precio del agua potable.

Las comparaciones internacionales de los precios del agua son difíciles, señala Alfredo Noman, porque los distintos precios cubren diferentes servicios -a veces incluyen el tratamiento de aguas servidas y a veces no- y, en muchos países, hay subsidios estatales explícitos u ocultos. Pero, en términos generales, estima que los santiaguinos probablemente pagan la mitad del precio promedio europeo.

Y, para los chilenos de escasos recursos, hay un subsidio estatal, que promedia US$8 mensuales, disponible a través de las municipalidades del país. Según la SISS, el 17% de los clientes de empresas sanitarias recibió este subsidio en el 2006 a un costo fiscal de US$54 millones (equivalente a poco más del 5% de las ventas totales de la industria).

Más aún, Magaly Espinosa prevé que los precios caerán en la próxima ronda de fijación de precios, que -en el caso de Aguas Andinas, Essbío y Esval- entrarán en vigencia en el 2010. Ahora que la mayor parte de sus grandes inversiones está terminada, las empresas debieran comenzar a captar mejoras de eficiencia, asevera.

La Escasez Se Avecina

Pero el alza en los precios del agua, además de pagar el tratamiento del alcantarillado, también ha tenido repercusiones en términos de incentivar el uso más eficiente del agua. Esto resulta evidente en la agricultura -que corresponde a cerca del 85% del consumo de agua frente al 5% que representa el agua potable- donde se está usando tecnología de riego cada vez más sofisticada.

Eso es importante, porque es claro que el suministro de agua en Chile está bajo presión. Las fuentes superficiales de agua, tales como los ríos, constituyen la primer opción de los usuarios debido a que su explotación es más barata, pero -incluso en el lluvioso sur de Chile- se está recurriendo al agua subterránea, una alternativa más cara, comenta Carlos Salazar, subdirector de la Dirección General de Aguas (DGA).

De hecho, para el 2000 cuando la SISS publicó un Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en Chile, tanto la II Región en el norte de Chile como el Gran Santiago ya estaban bajo el límite de una disponibilidad de 1.000 metros cúbicos por persona al año, lo que -a nivel internacional- se considera representa escasez de agua. Y la III Región, con apenas 311 metros, sufría de lo que se define como escasez absoluta.

Esto no significa que las cañerías de las viviendas del país están por secarse. Las sanitarias están obligadas a demostrar que tienen acceso al suministro necesario para cubrir la demanda proyectada en un plazo de cinco años, afirma Espinosa, añadiendo que todas tienen más que eso.

Pero, en el norte de Chile, algunas empresas no pueden extraer suficiente agua de las fuentes superficiales y subterráneas y están recurriendo al proceso aún más costoso de desalinización de agua de mar. Éste actualmente entrega parte del agua potable de Antofagasta y también hay planes para una planta en Arica que, según Espinosa, financiará el gobierno

No obstante, para la agricultura y para industrias como la minera, el problema es más apremiante. En virtud de un sistema introducido a principios de los años ochenta, cuando el agua aún abundaba, podían obtener derechos de agua gratis y sin que se les preguntara cómo pensaban usarla.

Eso condujo a una acumulación, en particular de empresas eléctricas, señala Salazar. Como resultado, el sistema se volvió más estricto desde entonces y a los solicitantes se les asigna sólo lo que pueden demostrar que realmente necesitan, mientras que los tenedores de derechos que no se usan tienen que pagar una patente por el privilegio.

El tema es que, excepto en el sur del país, la mayor parte de los derechos de agua ya tienen dueños. Esto significa que los nuevos usuarios o quienes quieren incrementar sus derechos -incluidas las empresas sanitarias- tienen que comprarlos a sus tenedores y los precios se están acelerando.

Por supuesto, esto es un incentivo para usar los derechos de manera eficiente. Sin embargo, en el norte, las aguas servidas tratadas se lanzan al mar cuando podrían usarse para regar las tierras agrícolas, destaca Espinosa.

En el norte también, algunas sanitarias permiten que hasta un 40% de su agua se filtre, añade. Y, en todo el país, estima que la pérdida promedio es de un 28% lo que se compara con lo que Espinosa describe como un “estándar internacional” del 15%- aunque en Aguas Andinas, que tiene una tasa de pérdida del 25%, Noman argumenta que pocas empresas en el mundo logran una tasa de apenas el 15%.

No obstante, la pregunta central es si ¿el modelo de Chile para la gestión de aguas –diseñado cuando el recurso aún era abundante- entrega suficientes incentivos ahora que se está volviendo más escaso?. Y, en este punto, las opiniones difieren.

Mientras el sector privado argumenta que el mercado -principalmente a través de mayores precios- está entregando las señales necesarias, el gobierno parece tener sus dudas. “Lo que Chile necesita es un enfoque global en eficiencia, no sólo incentivos individuales para distintos tipos de usuarios”, asevera Salazar.

Para tal fin, el gobierno está elaborando una política sobre el uso de las distintas cuencas fluviales. El objetivo, indica Salazar, apunta a identificar la forma en que se puede emplear de manera más efectiva el agua de una cuenca y a evitar los embotellamientos así como a intensificar los controles sobre la extracción ilegal.
Pero el plan ha despertado temores respecto de que el gobierno, en lugar del mercado, podría determinar eventualmente las actividades que se desarrollan en una determinada cuenca. Ésta no es la intención, asevera Salazar, aunque sugiere que el gobierno, por ejemplo, podría entregar subsidios para el desarrollo turístico en una cuenca que se considere no apta para la generación hidroeléctrica.

Sin embargo, tal como demuestra la experiencia de Chile en los últimos años, los incentivos económicos -si se diseñan adecuadamente- pueden entregar resultados mucho mejores que el control estatal. El desafío, a medida que el agua se vuelve más escasa, será asegurar que esos incentivos alineen la ganancia privada con los intereses del país en su conjunto.

Ruth Bradley es la editora general de bUSiness CHILE además de corresponsal de The Economist.